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行政主体

一、行政主体概念和特征

（一）概念：行政主体，系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。

（二）特征：

1.行政主体是一种组织，而不是个人。

2.行政主体依法拥有独立的行政职权。所谓“依法拥有”行政职权，系指这种组织的行政职权或者是由法律、法规设定的，或者是由有权机关通过法定程序授予（行政授权）的。

3.行政主体能以自己名义行使行政职权和参加行政诉讼。所谓“以自己名义”，是指能以自己的名义对外行文，能以自己的名义作出处理决定，并能以自己的名义参加诉讼活动。

4.行政主体能独立地承受行政行为所引起的法律效果和行政诉讼的效果。例如公安机关依据《治安管理处罚条例》第33条，委托乡政府对某违反治安管理行为人作出罚款决定，尔后发现处罚违法，补救责任应由委托的公安机关承担。这说明乡政府并非行政主体。

二、行政主体的类型

（一）外部行政主体与内部行政主体

根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体被划分为两大基本类型：外部行政主体和内部行政主体。外部行政主体只能对社会上的公民、法人或其他组织作出行政行为，产生外部行政行为的法律效果；内部行政主体只能对行政机关内部的公务员作出行政行为，产生内部行政行为的法律效果。外部行政主体的职权范围显然要比内部行政主体的职权范围广泛得多。

（二）职权行政主体与授权行政主体

根据行政职权的产生方式，行政主体可被划分为职权行政主体和授权行政主体。凡行政职权随组织的成立而自然形成，无需经其他组织授予的管理主体，便是职权主体。相反，行政职权并不因组织的成立而形成，而来自于有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。例如：中国银行无行政职权，但它可以“根据国家授权，发行外币债券”1。当中国银行经授权从事上述活动时，它便成了授权行政主体。

（三）单独行政主体与共同行政主体

行政行为只有一个行政主体作出的，为单独行政主体；行政行为有两个或两个以上行政主体共同作出的，为共同行政主体。

（四）本行政主体与派生行政主体

当一个行政组织与另一个行政组织之间具有派出关系时，前一个行政组织（设立派出机构的机关，如县公安局）为本行政主体，后一个行政组织（被设立的行政机构，如公安派出所）则为派出行政主体。当然，派出机构成为行政主体是有条件的。（派出机构一般不能作为行政主体，但若经法律授权或行政授权后，也可拥有行政主体资格）

三、行政主体资格的确认

（一）按行政职权确认

是否享有行政职权或享有的是内部行政职权还是外部行政职权，是确认行政主体或行政主体类型的标准。寻找这种标准的方法在于核实行政职权的来源。对于职权主体，应该核实其产生职权的法律内容；对于授权主体，应该审查有权机关的授权行为是否存在以及授权的范围。

（二）按行为性质确认

行政机关既可以成为行政主体，也可以作为民事主体（机关法人），其不同的身份取决于其行为的不同性质；行政机关实施行政行为时，属于行政主体，而从事民事活动时，则成了机关法人。因此，确认行政机关的行政主体身份，就在于看其行为是否属于行政行为。

四、行政主体的产生、变更与消灭

（一）行政主体的产生

行政主体的产生系指一个组织取得行政主体的资格。

行政主体资格的取得因类型而有别。一般来说，行政法对行政主体资格取得的要求，职权行政主体严于授权行政主体，外部行政主体严于内部行政主体。

职权行政主体资格的取得，必须具备以下条件：

1.其成立已获有关机关批准；

2.已由组织法或组织章程规定了职责和权限；

3.已有法定编制并按编制配备了人员；

4.已有独立的行政经费预算；

5.已设置了办公地点和必要的办公条件；

6.已经政府公报公告其成立。

授权行政主体的资格依授权机关的授权行为而发生。授权必须有明文法律依据，而且必须公告授权决定。授权决定的内容应该包括：授权人与被授权人；授权事项及范围；授权依据；授权期限。

（二）行政主体的变更与消灭

行政主体的变更与消灭，实质上是指行政主体资格的转移与丧失。

资格转移取决于两种情况：（1）行政主体分立，即一个行政主体分解为两个以上的主体；（2）行政主体合并，即两个以上的行政主体合并为一个。无论哪种情况，原资格依然有效，但由变更后的新主体承受。

资格丧失同样取决于两种情况：（1）该行政主体被解散；（2）授权机关收回授权或授权期限已满。在前一种情况下，原主体虽然丧失了原来的资格，但在它享有资格期间所实施的行为效果由其撤销机关承受。在后一种情况下，授权主体的行为效果由给予授权的机关承受。

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